A Lei 14.230/2.021 mudou de maneira substancial inúmeros dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), transformando a dinâmica de responsabilização pela prática dos atos de improbidade. É esperado que nos próximos anos muitas discussões jurídicas ainda surjam, acerca da interpretação e efetivação dos novos artigos.
Questão extremamente importante e complexa e que merecerá atenção especial dos operadores do direito diz respeito à aplicabilidade das regras introduzidas pela lei 14.230/2021 aos processos que já estavam em andamento na data de sua entrada em vigor. Competirá aos Tribunais Superiores definir sobre o modo como a legislação será aplicada.
As alterações de cunho processual são aplicadas de imediato aos processos em tramitação.
O art. 14, do Código de Processo Civil (CPC), leciona que “a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”. De fundamental importância ressaltar o que estabelece o Código de Processo Penal (CPP) em seu Art. 2º, “A lei processual penal aplicar-se-á desde logo, sem prejuízo da validade dos atos realizados sob a vigência da lei anterior”.
Assim, os atos processuais praticados sob o sistema jurídico anterior à lei 14.230/2021 se mantêm intactos, não sendo atingidos, regra geral, pela nova lei. Todavia, a partir do instante em que as regras processuais são modificadas pela lei 14.230/2021, ocorre a aplicação imediata aos processos em tramitação.
Em relação às alterações de cunho material a situação ganha novas “cores”.
É premissa básica de discussão acerca da retroatividade da lei de improbidade no âmbito do direito material o seu reconhecimento como norma de natureza sancionatória. É, portanto, um instrumento punitivo. Importante asseverar que as sanções constitucionais previstas para as condutas de improbidade podem causar enorme repercussão sobre a esfera das liberdades, da propriedade e do direito de representação política (princípio democrático). É, assim, o direito sancionatório repressivo muito próximo do direito criminal.
No Estado de Direito, a sanção por improbidade somente se dará em casos estritos, como última ratio, desde que se esteja diante de situações nas quais haja prova inequívoca da conduta ofensiva e correspondência exata com o quadro normativo.
Por isso, ao se imaginar as possíveis mudanças sofridas pela lei de improbidade, dois caminhos se abrem com relação ao direito material: ou o legislador tornou mais rigorosas as normativas substanciais ou ampliou o rol de garantias dos acusados, amenizando sanções e impondo maiores limites para a sua aplicação. É essa, de fato, a grande tensão que envolve a lei de improbidade. Muito claro que a lei 14.230/2021 objetivou conferir maior segurança jurídica e garantias aos agentes públicos no âmbito da improbidade administrativa, ou seja, maior segurança aos administradores. Sintetizando, a lei tem um claro espírito garantista.
A pergunta, portanto, a ser respondida, é a seguinte: se as alterações da lei de improbidade forem mais benéficas aos acusados em comparação com os dispositivos anteriores, as novas disposições deverão ser aplicadas aos casos em andamento?
De acordo com a LINDB: “a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada”. Por última análise, o que está fixado no direito nacional é a determinação de que os fatos devem ser regidos pela lei vigente na época em que ocorreram.
Evidentemente que a norma acima mencionada admite exceção. A CF nos traz a seguinte regra: “art. 5º, XL – a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Como já mencionado, a proximidade entre o direito criminal e o direito sancionatório na ação de improbidade faz com que surja uma zona comum entre ambos, uma área na qual os princípios garantistas a serem observados devem ser os mesmos. Não é à toa que o art. 1º, § 4º da Lei de Improbidade, introduzido pela lei 14.230/2021, assevera que aos processos de improbidade se aplique os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.
Ao que parece, a Lei 14.230/2021 tende a ser plenamente aplicável às ações em andamento naquilo que for mais benéfico ao réu. Importante mencionar que essa posição encontra fundamento em inúmeros julgados do próprio STJ: “o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5o, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.”
Um outro ponto que merece ressalva é a ausência de regras claras de transição entre as alterações legais, como por exemplo, a prescrição intercorrente prevista no art. 23, §5º da LIA. No caso, é possível a verificação da concretude do instituto da prescrição intercorrente para os atos de improbidade administrativa, fato este até então divergente na doutrina e na jurisprudência, mas que, ao mesmo tempo, não faz referência para uma transição entre a ausência do instituto para a utilização imediata, o que tem gerado inúmeros questionamentos, questão que tem batido, diariamente, às portas dos Tribunais. Indubitavelmente, um vazio jurídico a ser preenchido pela doutrina e jurisprudência.
Entendemos, neste particular, as regras sobre prescrição intercorrente devem ser aplicadas, de imediato, inclusive aos processos que já existiam anteriormente à Lei nº 14.230/2.021. É o que pretendemos ver como posição definitiva dos Tribunais!
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